BVDOSZ

Dr. Sólyom László Úrnak

a  Magyar Köztársaság Elnökének

Budapest

Tisztelt Elnök Úr!

A közigazgatási munkabéke megőrzéséből fakadó felelősségünk alapján fordulunk Önhöz.  Tisztelettel és átgondolt felelősséggel azt javasoljuk, hogy a Köztársaság alkotmányossága, valamint a társadalmi igazságosság legfőbb őreként - élve alkotmányos jogával - szíveskedjék kezdeményezni az Alkotmánybíróságnál a T/45. tételszámon benyújtott, a Kormánytisztviselők jogállásáról szóló törvényjavaslat (továbbiakban: Törvény) előzetes normakontrollját.

Kezdeményezésünk indokoltságát az alábbiakra alapozzuk:

1. Európai értelemben vett egységes közszolgálati rendszerről még nem beszélhetünk, de az egyre inkább egységesülő Európai Közigazgatási Tér-ben napjainkra kialakultak olyan közös alapelvek, amelyek közszolgálati alapértékként az egyes tagállamok közszolgálati rendszereit, és azok szabályozását közösen jellemzik.

Ezek körében közös értékként kiemelendő a stabilitás, a kiszámíthatóság, a szakmaiság, a felelősség, a karrier, a lojalitás, valamint a részvétel és a védelem elve.

Ha a fentiek tükrében vizsgáljuk meg a Törvényt, akkor felelősen kijelenthető, hogy a stabilitás meghatározó elve alapvetően sérül, mivel a magyar nemzeti közszolgálatban az új szabályok életbelépését követően két hónapos felmentéssel bárki, bármikor elmozdítható lesz. Ez a szabály - álláspontunk szerint - semmilyen tekintetben nem felel meg az európai követelményeknek és szakmapolitikai meggyőződésünk szerint, nem állja ki a hazai alkotmányosság próbáját sem. Ehhez kapcsolódóan szeretnénk rámutatni az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatára, amely elvi éllel rámutatott arra és kimondta azt, hogy: míg a Munka Törvénykönyve (MT) fő szabály szerint szabad és korlátlan felmondási jogkört biztosít a munkáltatónak, addig a közszférában az un. elbocsáthatatlanság elve érvényesül, vagyis a felmentésre csak a törvényben meghatározott jogcímek alapján kerülhet sor.

Ezeknek a felmentési okoknak a nevesítése olyan garanciális követelmény, amely összefügg a köztisztviselők, közalkalmazottak foglalkoztatási viszonyának sajátos jellegével, vagyis azzal, hogy - a versenyszféra szabályozásával szemben - a közigazgatásban zárt (karrier) rendszert hozott létre a jogalkotó. A közszolgálat zárt rendszerének törvényi szabályozása során a jogalkotó nem tekinthet el a stabilitás elvének érvényesítésétől. Nyilvánvalóan ezzel ellentétes lenne az, ha a meglévő közszolgálati jogviszonyt minden korlátozás nélkül a munkáltatói jogkör gyakorlójának szabad és korlátlan döntési jogkörében lehetne megszüntetni. (833/B/2003. AB. Hat, ABH 2004. 1775, 1780.)

2. Kötelességünk arról is szólni, hogy jelentős szakmapolitikai kockázatot látunk abban, hogy a közigazgatás, a közszolgálati jogviszony átalakítása - sajnos ezúttal sem - egy szervesen és rendszerszerűen egymásra épülő program, hanem rögtönzések alapján, ötletszerűen történik. Mindezt alapozzuk azon - előttünk járó, s fejlett közszolgálattal rendelkező - európai államok több évtizedes tapasztalataira, amely államokban a személyi állomány helyzetét önkényesen soha nem ragadják ki az állami működés egységes rendszeréből. Az átalakításokat egy koherens folyamat keretében, a reformlépések tekintetében következetesen érvényesítik és betartják az állami funkciókat leképező feladat- és hatáskörök átfogó felülvizsgálatának, az ehhez szervesen illeszkedő szervezeti rendszer kialakításának, a működés racionalizálásának elengedhetetlen követelményét és sorrendjét. Amelyekhez csak ezt követően illeszthető a személyi állomány és annak helyzete, jogállása. Támogatjuk, s határozottan szorgalmazzuk a fenti elveket megvalósító, szakszerű és rendszerelvű deregulációt és megújító rendszerfejlesztő szabályozást.

Jelenleg az MT kivételével valamennyi, a költségvetési szférában dolgozóra, köztisztviselőkre, közalkalmazottakra, hivatásos szolgálati jogviszonyban állókra, bírákra, ügyészekre, igazságügyi alkalmazottakra irányadó törvény pontosan meghatározza azt, hogy milyen indokkal szüntetheti meg a munkaadó egyoldalúan a foglalkoztatási jogviszonyt. Ehhez kapcsolódóan szeretnénk kiemelni azt a korábbi alkotmánybírósági megítélést, amely szerint: a közszféra foglalkoztatási szabályozása-több minden más mellett-abban tér el a versenyszféráétól (MT), hogy felmentésre csak a törvényben nevesített jogcímek alapján, kerülhet sor, quasi a felmentés, mint a foglalkoztatást megszüntető jogcím törvényi korlát alatt áll. A foglalkoztatás szempontjából ez annyit jelent, hogy a jogviszony a versenyszféra munkajogi szabályozásához képest stabil, s ez a szolgálati kötelmekből eredő kötelezettség ellensúlyaként egyfajta speciális jogosultságnak, sajátos közszolgálati kedvezménynek minősül. (728/B/2006. AB. Hat.)

3. Meg kell említenünk azt is, hogy a döntéshozó ezzel a törvénnyel a hazai, mintegy 650 ezer főből álló - a költségvetési szervek által foglalkoztatott - közszolgálati személyi állományból önkényesen kiragad egy személyi csoportot, és a több mint 60 ezer jelenleg közszolgálati jogviszonyban álló államigazgatási dolgozó jogállását indokolatlanul átalakítja. Ez az intézkedés nem számol azzal, hogy a köztisztviselők, a közalkalmazottak, a hivatásos állományúak e törvény következtében szembe kerülhetnek egymással.

A Törvény hatálybalépésével olyan diszkriminatív helyzet jön létre, amely által alapvetően sérül - az egymással összemérhető, hasonló tevékenységet végző hivatásrendek közötti - szolidaritás, és az azt kifejező hasonló jogi szabályozás és elbánás követelménye.

Ennek megvalósulása, pedig nyomban felveti a diszkrimináció tilalmának, valamint az azonos munkajogi helyzetben lévők közötti indokolatlan különbségtétel alkotmányos kockázatát.

Ehhez kapcsolódóan szeretnénk utalni a hasonló tárgykörben korábban született alkotmánybírósági döntésekre, amelyek szerint: az általunk kifogásolt és az Országgyűlés által elfogadott szabályozás mindenképpen hátrányos megkülönböztetést eredményez. Ebből fakadóan súlyosan megsérti az Alkotmány 70/a (1) bekezdésének szabályait, különös tekintettel az ún. Ésszerűségi teszt alkalmazására. Köztudomású, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben a testület akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indokolás nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990.(IV.25.)AB. hat., ABH 1990.47-48., 21/1990.(X.4.)AB. hat., 728/B/2006.AB. hat. stb.)]

4. Számunkra a Törvény legvitathatóbb, illetve elfogadhatatlan intézkedése az, amely szerint a munkáltató számára lehetővé tenné, hogy a kormánytisztviselői jogviszonyba kerülő (korábban közszolgálati jogviszonyban álló) munkavállalót két hónapos felmentési idővel bármikor eltávolítsa a munkáltató az állam szolgálatából.

Álláspontunk szerint mindez alapvetően súlyosan sérti azokat a szerzett és jelenleg még garanciákkal övezett jogosultságokat, amelyek ezen munkavállalókat -  fennálló törvényből fakadó  többletkötelezettségeik miatt - indokoltan megilletik.

A garanciák nem privilégiumok, hanem a többletkötelezettséghez kapcsolódó olyan ellentételezési elemek, amelyeket a védelem joga és alapelve jegyében valamennyi fejlett európai állam közszolgálata elismer és biztosít. Éppen emiatt szabályozzák az e körbe tartozó jogállást mindenütt a közjog keretein belül. Ennek indoka éppen az, hogy a magánjog szereplőit, munkavállalóit sehol nem terhelik (nem terhelhetik) olyan súlyos összeférhetetlenségi, együttalkalmazási, vagyonnyilatkozat-tételi, utasításnak való engedelmességi, biztonsági ellenőrzési kötelmek, mint például jelenleg az állam szolgálatában álló köztisztviselőket.  A követelményeket a Törvény megtartja és ebből a szempontból közjogi irányt követ az új jogviszony szabályozása. Óriási ellenmondást jelent azonban az, hogy az érintett személyi állomány minden garanciát elveszít és a magánjogi szabályozási kiszolgáltatottság többszörösével sújtják az érintetteket. Ezt a fel nem oldható, indokolatlan, meg nem érthető és általunk el nem fogadható változást tükrözi az is, hogy még a jelenleg hatályos MT rendkívüli felmondásra vonatkozó szabályai is sokkal kedvezőbbek és megfelelő garanciákkal övezettek ahhoz képest, mint amelyet, a Törvényben szereplő, akármikor történő elmozdítás lehetősége előirányoz.

Közismert, hogy az MT idézett szabályait a munkáltató csak igen szigorú feltételek fennállása esetében alkalmazhatja, csakis olyan alkalommal, amikor a munkavállaló súlyosan, visszatérően megszegi kötelességeit. Viszont még ebben az esetben sem lehet eltekinteni attól, hogy a munkavállaló előadhassa ehhez kapcsolódó védekezését és a munkavállaló elmozdítása esetén ahhoz a hatályos munkajog kellő végelbánást rendel.

5. A Törvény további súlyos fogyatékossága az is, hogy nem rendezi megfelelően a felmentés és - az egyébként a Ktv-ben található, de az új jogviszonyban is alkalmazni rendelt - a közszolgálati jogvita egymáshoz való viszonyát. Mindez azért rendkívül problematikus, mivel ezen szabályok hiánya és kidolgozatlansága  miatt a munkavállalókat megillető alanyi jogosultságok alapvetően csorbulnak és  nem tudnak érvényesülni.

Tisztelt Elnök Úr!

6. A fenti kockázatokon kívül véleményünk szerint a Törvény előidézhet majd egy olyan a gyakorlati bevezetéshez kapcsolódó további problémahalmazt is, amely a hatályba léptetni tervezett rendelkezések végrehajtásához kapcsolódik. Nevezetesen arról van szó, hogy a változásban érintett több mint 60 ezer munkavállalót 60 napon (a vezetőket 30 napon) belül kell tájékoztatni az őket érintő változásokról. Mindennek rendkívül nagyok a veszélyei, mivel jelen esetben nem csupán egyszerű tájékoztatásról lehet és van szó.

A Törvény által érintett esetben mindenkit újra be kell sorolni, el kell készíteni az ehhez kapcsolódó munkáltatói közszolgálati intézkedést, s egyénenként meg kell állapítani a jogosultságokat.

Mindezek miatt egészen bizonyos az, hogy minderre a kitűzött 60 nap nem lehet és nem is lesz elégséges. Ebből fakadóan felelősséggel vélelmezhető, hogy a közszolgálat területén egy olyan helyzet alakul ki, amely miatt a közigazgatási szervek mint munkáltatók a mulasztásos törvénysértés állapotába fognak kerülni, amely megszámlálhatatlan közszolgálati jogvitát eredményez majd. Külön gondokat vet majd fel az, hogy a Törvényből számos, ún. átmeneti és megfeleltetési szabály hiányzik, amely gátló tényezője lesz az új besorolások határidőn belüli elkészítésének. (Az e körbe tartozó kockázatot azért sem szabad alábecsülni, mivel a korábbi években, a Törvényben szereplő átalakításnál jóval kisebb jelentőségű változás esetén is sokkal hosszabb határidőt biztosított arra a jogalkotó.) Mindezt tetézi a következő hetekben tervezett teljes kormányzati szervezeti átalakítás. Az előbbi átgondolatlan intézkedéssorozatból fakadóan reális a veszélye annak, hogy a közigazgatás működőképessége veszélybe kerül, amely jelentős közérdeket sért.

A fentiekhez kapcsolódóan szeretnénk utalni arra, hogy a közigazgatás kiegyensúlyozott működésében alkotmányos determinációja van a jogbiztonság és a kiszámíthatóság követelményének, amelyet az Alkotmánybíróság mindig a jogalkotó felelősségévé és kötelességévé tesz. Ennek érdekében hívta már fel többször a figyelmet a kiszámítható, előrelátható és reálisan bevezethető szabályozásra. A testület gyakorlata korábban azt is alkotmányellenesnek minősítette, amikor valamely jogszabály hátrányos rendelkezéseit a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell. [57/1994.(XI.17.)AB. hat., 144/B/2002.AB. hat., 9/1992.(I.30.)AB. hat., 4/1992.(I.20.) AB. hat. stb.)]

Tisztelt Elnök Úr!

Nagyrabecsüléssel kérjük Önt, hogy - fenti indokainkat méltányosan mérlegelve - élve alkotmányos jogával, szíveskedjék kezdeményezni a Törvény előzetes normakontrollját

Budapest, 2010. június 1.

Tisztelettel: